j9九游会【全国25家股权和创业投资协会就股权基金与证券基金分开立法致全国人大常委会的联名建议书】
十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议通过了《中华人民共和国证券投资
基金法(修订草案)》（以下简称《修订草案》）。对此，许多股权投资机构和创业投资机构
深感震惊和不解，纷纷要求我们作为协会组织代表行业反映正当诉求。经共同研究讨论
一致认为，不应将股权投资基金纳入证券投资基金法。我们建议：按照《证券法》关于
“证券”的界定和《宪法》所赋予的国务院职能分工权限，将《修订草案》第一百零七
条“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监
督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”，修改为“非公开募集基金财产的证券投资，
包括买卖或持有股票、债券，或者国务院依法认定的其他证券”。主要理由如下：
按照《证券法》第二条规定，“股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券”才能
称为“证券”。按照业界的通常定义，投资于在二级市场公开交易的具有流动性的资产凭
证，才能称其为“证券”。但是，《修订草案》第一百零七条却规定：“非公开募集基金财
产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监督管理机构规定的其他
证券及其衍生品种”。可见，《修订草案》对“证券”的定义显然违背了《证券法》。
二、任意界定“证券”将导致政出多门、多头管理、分工混乱，给市场带来不稳定
根据宪法，国务院各部门的任务和职责由国务院规定。可见，《证券法》将除股票、
债券之外的“其他证券”的界定权赋予国务院，是符合《宪法》所赋予的国务院职能分
工权限的。但是，《修订草案》却将“证券”的界定权从国务院下放到证券监督管理机构。
这就有可能导致相关机构受部门利益驱使，通过任意界定“其他证券”的范围来扩张其
监管权，进而对《宪法》所赋予的国务院职能分工权限带来冲击，甚至造成分工混乱、
三、将股权投资基金纳入《证券投资基金法》调整范围，不符合分开立法的国际惯
众所周知，投资基金按对投资对象不同，通常分为证券投资基金和股权投资基金两
大类：证券投资基金投资于公开交易的证券；股权投资基金投资于非公开交易的股权。
由于股权投资基金起源于创业投资基金，不少国家一直将股权投资基金等同于创业投资
基金或称为广义创业投资基金。狭义的股权投资基金作为创业投资基金在上世纪90 年代
的新发展，因其主要从事对陷入困境的企业的并购投资，故最早被称为并购投资基金。
正因为证券投资基金和股权投资基金这两大类基金的投资对象不同，才决定了它们在基
金募集方式、投资理念、投资运作方式、基金治理结构、业绩激励机制和风险约束机制
上也完全不同。事实上，基于投资基金自觉的专业化管理要求，证券投资基金一般不投
资于未上市企业股权，私募股权投资基金一般也不投资于证券。即使是一家综合型基金
管理机构，也往往是分开设立不同的投资基金，并分别由不同的专业化团队或分设不同
的部门和分支机构进行管理。由于这两大类基金给社会带来的风险不同，政府监管理念
和手段也完全不同，所以j9九游会，世界各国都对它们实行“分开立法、分开监管”。例如，在美
国，调整证券投资基金的主要是《投资公司法》，调整股权和创业投资基金的主要是《小
企业投资公司法》；在英国，调整证券投资基金的是有关“集合投资计划”的法律，而调
整股权和创业投资基金的主要是《创业投资股份有限公司计划》；在韩国、日本，调整证
券投资基金的主要是《证券投资信托法》，调整股权和创业投资基金的主要是创业投资企
业法；在台湾地区，调整证券投资基金的主要是《证券投资事业管理规则》，调整股权和
创业投资基金的主要是《创业投资事业管理规则》。可见，《修订草案》说明材料所称“基
金的投资方向属于基金投资策略的自主选择，法律一般不作具体性规定。世界各国的基
金立法普遍按募集方式区分公开募集基金和非公开募集基金进行规范，而不按基金的具
体投向分别进行规定”，是不符合事实的。混淆两大类基金的不同性质与特点，试图将私
四、将各类私募股权基金纳入证券投资基金范畴监管，不仅没有必要，反而有可能
从国外实践看，各类私募投资基金都是在豁免监管环境下发展起来的。对私募的创
业投资基金进行特别立法，主要是为了促进其投资于国家政策扶持的中小企业。美国近
年要求一定规模以上的私募投资基金须向金融监管部门备案，是因为私募基金中的证券
基金有可能操纵证券市场，股权基金（即并购基金）则通常要诉诸杠杆融资，进而可能
造成商业银行的呆账、坏账，导致风险外溢。在我国目前情况下，私募证券基金频繁操
纵证券市场，将其纳入监管是必要的。但是，股权基金由于并不投资证券市场，因而无
操纵证券市场之虞；按照我国现行信贷管理规则，股权基金也无法向银行借贷，故不可
能导致风险外溢j9九游会。因此，完全没有必要将股权基金纳入《证券投资基金法》一并加以严
“投资基金”在国外只是一种俗称，其本质特点是由两个以上多数投资者通过集合
投资而形成的投资制度安排。所以，只要符合“集合投资计划”这一本质特点就是投资
基金，而无论其以公司、合伙等企业形式设立，还是以信托形式设立。就私募股权基金
而言，国内外均普遍依据《公司法》、《合伙企业法》而相应注册为投资公司和投资合伙
企业。据不完全统计，目前全国各地已注册登记的各类股权投资公司和股权投资合伙企
业已达上万家，所管理资产规模已达到数万亿元，多年来，这些投资机构的绝大部分都
在规范运作，为促进我国产业转型和发展方式转变做出了巨大贡献。可见，《修订草案》
说明材料所称的“现行基金法对非公开募集基金未作规定，使这类基金的设立与运作缺
乏明确的法律依据”，也是不符合事实的。虽然近年来个别地区出现了以股权投资基金名
义非法集资的现象，但主要是因为《合伙企业法》存在一些法律漏洞。因此，完全可以
通过完善《合伙企业法》来解决非法集资问题。否则，即使是不以私募股权投资名义，
也会以其他名义非法集资。在目前我国对私募证券基金监管严重滞后的情况下，如果允
许各类“非公开募集基金”还可以投资于未上市企业的股权，进而将股权投资基金也纳
入证券投资基金范畴进行监管，不仅难以实现有效监管，反而会刺激市场变本加厉地假
由于股权投资基金主要向具有风险识别能力和风险承受能力的投资者募集资金，既
不涉及保护公众投资者利益问题，也不会引发社会风险，因此，关键在于建立起投资者
对管理者的约束机制和行业协会的行业自律作用。从现行监管体制看，国家发展改革委
根据国务院“三定”方案所赋予的职能，在前期充分实践的基础上，已于去年11 月发布
实施《关于促进股权投资企业规范发展的通知》，实现了对各类股权投资（基金）企业的
全覆盖备案监管。各地也纷纷出台了多项监管措施。从最近的市场运行情况看，非法集
五、将创业投资基金也纳入证券投资基金范畴监管，将给我国的创业创新事业带来
创业投资基金作为一种特殊类别的投资基金，通过支持中小企业的创业创新，对于
促进社会就业、产业升级和结构调整具有特别重要的意义。由于创业投资基金与并购投
资基金的最大区别，是并购投资基金往往要诉诸杠杆融资来提升财务回报率，进而有可
能造成银行呆账、坏账，带来系统性金融风险；而创业投资基金不必诉诸杠杆融资，不
存在风险外溢问题。因此，为了给创业投资基金营造宽松的发展环境，减少不必要的监
管成本，世界各国都只是要求由负责促进创业投资基金发展的部门进行政策扶持式的备
案监管，有关投资基金的国家法律则明确豁免创业投资基金作为金融机构由金融监管部
门监管j9九游会。在美国，2010 年通过的有关法案虽然要求对各类私募基金纳入监管范畴，但同
时又明确经典创业投资基金可以豁免金融监管，继续由美国小企业管理局进行政策扶持
式的适度监管。在欧盟，2011 年发布《另类基金管理指引》后，又于今年初发布了区别
为促进创业投资（基金）企业发展，早在2005 年，国家发展改革委、财政部、商务
部、证监会等十部委报经国务院批准，联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，并逐
步建立起适应创业投资基金特点的备案监管体制。与此同时，国家还先后通过发布《中
小企业促进法》、《企业所得税法》j9九游会，明确了对创业投资基金的相关扶持政策。实践证明，
目前所确立的备案管理体制和政策扶持机制是符合创业投资基金发展要求的。然而，《修
订草案》一方面不加区分地将创业投资基金也纳入“证券投资基金”范畴进行监管，另
一方面完全没有考虑与《中小企业促进法》、《企业所得税法》等国家法律有关创业投资
基金扶持政策的衔接，这是很不妥当的。按照《修订草案》，创业投资基金在接受负责促
进创业投资发展有关部门的备案监管的同时，还必须接受证券监督管理机构的额外监管，
因而必然地会增加对创业投资基金的监管成本j9九游会。由于证券监管部门的监管理念主要适应
于证券投资基金而很难适应于创业投资基金，因而还必然地会影响创业投资基金的发展，
综上所述，我们代表全国上万家股权投资机构和创业投资机构共同呼吁：全国人大
在修订《证券投资基金法》时，不要将股权投资基金特别是创业投资基金不加区分地纳
入《证券投资基金法》。鉴于股权投资基金特别是创业投资基金具有与证券投资基金炯然
不同的特点，建议借鉴国际惯例，结合我国现阶段实际，对股权投资基金和创业投资基
金分开立法。在目前立法条件尚不成熟的情况下，建议先由国务院制定相关行政法规，
经过一段时间实践后再上升为法律。这样，才能真正制定出适合股权和创业投资基金健
康发展的专项法律，更好地推动我国股权和创业投资基金业健康有序发展，支持创业创
8 月10 日，全国25 家股权和创业投资协会全国人大常委会，建议股权基金
一石激起千层浪，由此却引爆了长期以来备受关注的PE（股权投资）立法和监管问
仔细研读相关报道，可以看到大家的注意力大都集中在监管权博弈和非法集资、PE
腐败等问题上，没有从行业发展历史和促进行业发展方面深入讨论，不能不说是一种遗
首先，也是第一个要弄清楚的问题，就是到底什么是PE，什么是VC？中国为什么要
很可能每个人给出的答案都不尽相同。其实，股权投资和创业投资是一种新型的投
资方式。我国从上世纪80 年代才开始从促进科技创新的角度探索发展创业投资，到现在
只有二十几年的时间，而股权投资更是在创业投资的基础上发展而来的，也就十多年的
时间。并且，我国现阶段广义的 PE 和 VC 根本就是一个东西，实践中创业投资企业和股
权投资企业的业务也没有本质区别，无非是投资早期项目多点还是投资晚期项目多点。
所以，PE 也好，VC 也罢，最初引进、发展它的目的是促进科技创新，支持中小企业创业
英国前首相撒切尔夫人在总结欧洲科技落后于美国时，曾经说过:“欧洲在高新技术
方面落后于美国，并非由于欧洲科技水平低下,而是由于欧洲在创业投资方面落后于美